达晓行政法团队专门就《中华人民共和国行政处罚法（修订草案）》组织了集体研讨，同时还认真学习了马怀德教授、沈岿教授、郑春燕教授及其团队撰写的修改建议，在此基础上提出若干更多基于实务层面考量的意见。
致 全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会：
本所就《中华人民共和国行政处罚法（修订草案）》提出如下修改意见，供参考：
关于修订草案第九条
第九条 行政处罚的种类:
(一)警告、通报批评；
(二)罚款、没收违法所得、没收非法财物；
(三)暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件、不得申请行政许可；
(四)责令停产停业、限制开展生产经营活动、限制从业、 责令停止行为、责令作出行为；
(五)行政拘留；
(六)法律、行政法规规定的其他行政处罚。
修改意见：
建议删除本条第四项中的“责令停止行为、责令作出行为”。
一方面，“责令停止行为”与“责令停产停业”存在概念上的交集，并列列举在逻辑上并不周延。另一方面，“责令作出行为”，如最典型的表现形式“责令限期拆除”，易与行政强制相混淆。原国务院法制办公室《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函〔2000〕134号）也明确“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。
关于修订草案第十二条
第十二条 地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。
法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。
地方性法规为实施法律、行政法规，对法律、行政法规未规定的违法行为可以补充设定行政处罚。地方性法规拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关作出说明。
修改意见：
建议删除本条第三款。
本条第三款关于“地方性法规为实施法律、行政法规，对法律、行政法规未规定的违法行为可以补充设定行政处罚”的规定与第一款规定存在语意上的重复。另外，根据《立法法》第七十七条规定：“地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。”立法听取公众意见，应当是必经的法定程序，无需本法就地方性法规补充设定行政处罚单独作出规定。并且，本法对法律、行政法规和规章设定行政处罚的程序也未专门作出规定，从本法规范体系统一的角度出发，建议删除本条第三款。
关于修订草案第十八条
第十八条 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。
修改意见：
鉴于本草案第二条明确规定行政处罚的实施主体为“行政机关”，同时参考行政许可法第二条、第二十三条[1]与行政强制法第二条、第七十条[2]之规定，本条建议修改为：“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，可以在法定授权范围内，以自己的名义实施行政处罚，适用本法有关行政机关的规定。”
关于修订草案第二十二条
第二十二条 行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。
省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定符合条件的乡镇人民政府、街道办事处对其管辖区域内的违法行为行使有关县级人民政府部门的部分行政处罚权。
修改意见：
本条第二款规定的“省、自治区、直辖市”是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，还是指省、自治区、直辖市的人民政府，建议立法中应当予以明确。
关于修订草案第二十三条
第二十三条 两个以上行政机关都有管辖权，由最先发现的行政机关管辖。对管辖发生争议的，应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以由共同的上一级行政机关直接指定管辖。
修改意见：
建议本条将“最先发现的行政机关管辖”修改为“最先立案的行政机关管辖”。
鉴于本草案新增第五十条第二款关于“行政机关认为符合立案标准的，应当立案”的规定，即明确立案程序，除当场作出的行政处罚外，行政机关认为符合立案标准的，应当立案。“立案”相较于“发现”更具客观性，有利于实务中对于管辖权作出准确判断。
关于修订草案第二十六条
第二十六条 行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为；有违法所得的，应当予以没收。
修改意见：
建议删去本条中的“有违法所得的，应当予以没收”。
本草案第九条明确规定了行政处罚的种类，“没收违法所得”本身就是行政处罚的种类之一，对于特定违法行为是否需要给予“没收违法所得”的处罚，应当由单行法律、法规作出设定更为妥当。
关于修订草案第三十三条
第三十三条 违法行为在二年内未被有权机关发现的，不再给予行政处罚。对涉及公民生命健康安全的违法行为，在五年内未被有权机关发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
修改意见：
本条中的“涉及公民生命健康安全的违法行为”，极容易被泛化解释，例如交通违法行为、食品标签问题等都可能被解释为“涉及公民生命健康安全”。但对常见、轻微违法行为设置五年的处罚时效并不符合立法本意，也可能给行政机关施加过重的执法负担。因此，建议立法中进一步明确五年处罚时效适用的违法行为类型。
关于修订草案第三十六条
第三十六条 行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。
修改意见：
本条是关于行政处罚相关信息的公示规定，应当属于一般性的要求，建议本条调整至第一章总则部分更为妥当。
关于修订草案第四十条
第四十条 执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，应当回避。
当事人认为执法人员与案件有直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的，有权申请回避。
当事人提出回避申请的，行政机关应当依法审查，但不停止调查或者实施行政处罚。
修改意见：
在当事人提出回避申请的情况下，如果停止调查或者实施行政处罚，可能会导致当事人利用该制度拖延执法进程，阻遏违法行为的及时查处；但不停止调查或者实施行政处罚，也可能会导致与案件有利害关系的执法人员一直处于案件办理程序中，影响公正执法，损害行政处罚结果的公信力。
为保障当事人的合法权益，同时兼顾行政执法效率，建议本条第三款明确行政机关对回避申请的审查期限，修改为：“当事人提出回避申请的，行政机关应当在申请提出的三日内进行审查并作出决定，审查期间不停止调查或者实施行政处罚。”
关于修订草案第四十五条
第四十五条 行政处罚决定应当依法公开。
公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定相关信息并说明理由。
修改意见：
政府信息公开条例第二十三条规定：“行政机关应当建立健全政府信息发布机制，将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径予以公开。”
本条规定了行政处罚决定公开制度，鉴于不同的公开方式和途径影响范围差异较大，对行政相对人权益影响也会有明显区别，建议本条对公开的方式和途径进一步予以明确。
关于修订草案第四十六条
第四十六条 发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法从重处罚，并可以简化程序。
修改意见：
对违反依法作出的突发事件应对措施的行为，可以从重处罚，也不能笼而统之的概括性授权行政机关可以任凭自己的意志自由简化程序，至少应当符合正当程序原则，即行政权力的运行必须符合最低限度的程序公正标准。
正当程序原则的要义之一在于，行政机关作出任何对行政相对人或利害关系人不利的行政行为，都必须说明理由并听取行政相对人或利害关系人的意见。本草案第四十一条、第四十二条规定的陈述、申辩权，可以理解为是行政处罚程序的基本要求，是行政处罚程序的底线，是不容予以简化之内容。而草案第四十条关于回避的规定，是“任何人不得作自己案件的法官”原则的基本要求。
因此，建议本条修改为：“发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反依法作出的突发事件应对措施的行为，可以依法从重处罚。行政机关根据突发事件应对的需要，可以依法简化程序，但应当遵守本法第四十条、第四十一条、第四十二条的规定。”
关于修订草案第五十四条
第五十四条 调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：
（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；
（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；
（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；
（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。
对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。
有下列情形之一，在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：
（一）涉及重大公共利益的；
（二）直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；
（三）案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的；
（四）法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。
行政机关中初次从事行政处罚法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。
修改意见：
本条第三款第二项中的“第三人”，系诉讼法上的概念，原指除原告、被告双方以外的诉讼当事人。行政程序中，行政机关面对的仅有行政相对人一方，采用“第三人”概念欠妥。建议参考行政许可法的相关规定，修改为“利害关系人”。
本条第三款第三项中的“涉及多个法律关系的”，执法实践中可能难以界定，建议立法进一步明确。
本条第三款第四项中的“法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形”，建议放宽权限到“规章”。纳入法制审核，对行政处罚相对人合法权益的保障是有利的，不建议对规范层级设置过高的限制。
关于修订草案第五十七条
第五十七条 行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十一条、第四十二条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。
修改意见：
本条中的“行政处罚内容”指向不明确，有观点认为“行政处罚内容”已经涵盖“事实、理由、依据”，有重复表述之嫌；也有观点认为“行政处罚内容”指的是拟作出行政处罚的结论。建议立法进一步考虑明确表述。
关于修订草案第五十八条
第五十八条 行政机关拟作出下列行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：
（一）较大数额罚款；
（二）没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物；
（三）吊销许可证件、不得申请行政许可；
（四）责令停产停业、责令关闭、限制开展生产经营活动、限制从业；
（五）法律、法规和规章规定的其他情形。当事人不承担行政机关组织听证的费用。
修改意见：
修订草案第九条规定的行政处罚种类中没有“责令关闭”，基于法律概念体系的统一性，建议删除本条第四项中的“责令关闭”。
北京达晓律师事务所
2020年8月16日